Analiz - Brexit ve Trump Sonrası Avrupa Güvenliği

MERVE SEREN - 1945'ten sonra, NATO ve Varşova Paktı gibi askeri ittifaklarda "askeri güçlerin ulus-ötesi temelde bütünleşmesi" söz konusu olmuştu. 1989-91 yılları arasında, yaklaşık 55 senelik bir ömre tekabül eden Soğuk Savaş döneminin sona ermesine kadar, mevzubahis iki ittifak arasında cereyan eden siyasi ve askeri rekabetin şekillendirdiği güvenlik politika ve stratejileri, uluslararası ilişkilerde ve ülkelerin askeri yapılanma ve politik tutumlarında belirleyici oldu.

Sovyetler Birliği'nin dağılması, beraberinde Varşova Paktı'nın ve bünyesindeki ülkelerin etnik ve siyasi temelde parçalanmasıyla sonuçlanırken, 'kolektif güvenlik' anlayışı üzerine şekillenmiş olan bu Pakt'ın ortadan kalkması, NATO'nun gerekliliğini sorgulanır hale getirdi; süreç tamamen tasfiyeye yol açmasa da, 'ortak düşman' anlayışına dayalı yeni misyon ve hedef arayışıyla neticelendi.

- 11 Eylül sonrası NATO'nun rolü

1990'lı yıllarda dini motifli siyasal şiddet ve terör hareketleri, bölgesel çatışmalar ve özellikle 11 Eylül 2001 saldırıları akabinde 'global/küresel terör' mefhumunun ortaya çıkışı, NATO'nun kendisine yeni bir varlık nedeni, böylece yeni roller bulmasını kolaylaştırdı. Soğuk Savaş döneminde güvenliğini büyük ölçüde NATO şemsiyesi altında sağlamaya çalışan Avrupa, 90'lı yıllardan sonra Avrupa Birliği bünyesinde Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası oluşturmak suretiyle güvenlik ve savunma politikalarını kendi kurum ve dinamikleriyle yürütme arayışına girmişse de, NATO'ya bağımlılıktan kurtulamadı. Yugoslavya'nın parçalanmasıyla patlayan etnik temelli bölgesel çatışmaların yarattığı Balkan krizini kendi başına çözmekte zorlanan Avrupa, nihayetinde NATO ve dolayısıyla ABD ile soruna müdahale etti.

Avrupa'nın savunma entegrasyonu konusunda 70'li yıllardan itibaren başta AGİT ve 90'lı yıllarda AB bünyesinde ortak savunma ve güvenlik politikaları oluşturma ve bu amaçla kurumlaşmaya gitme teşebbüsüyle devam eden süreç, yeni tehdit alanları, AB'nin genişlemesi, bölgesel ve uluslararası gelişmelere bağlı yeni dinamiklerle farklı boyutlar kazandı.

Trump ve Brexit faktörleri

Nitekim İngiltere'nin 2016 Haziran'ındaki 'Brexit Referandumu' ile ABD'nin 2016 Kasım'ındaki başkanlık seçimlerini Donald Trump'ın kazanması, Avrupalı devlet adamları ve politikacılarını Avrupa'nın güvenliği konusunda yeniden 'ortak savunma sistemleri ve entegrasyonu' düşüncesini canlandırma arayışı içerisine itti. Fakat bu konuda Avrupalı liderleri, NATO bağlamında bağlayan/sınırlayan üç temel kriter göz önünde bulundurulmalı: 'Madeleine Albright'ın 3 D'si' olarak ünlenen ve Aralık 1998 tarihinde telaffuz edilen bu formülasyonda Avrupa, NATO'nun görev alanı ve çabalarıyla duplikasyondan (duplication), Avrupa-ABD ayrışmasından (decoupling) ve AB üyesi olmayan NATO ülkelerine karşı ayrımcılıktan (discrimination) kaçınmak durumunda.

Kuşkusuz başkanlık yarışını NATO ve Avrupa güvenliği konusunda hem beklenmedik hem de karşı tarafta hoşnutsuzluk yaratan beyanlarda bulunan Trump'ın kazanması, bu arayışı hızlandırdı. Zaten AB, bu amaçla bir plan oluşturmuş ve global ölçekte bir strateji belirlemişti. AB'nin global ölçekteki yeni güvenlik ve savunma anlayışının ana parametreleri ve stratejik öncelikleri ise AB Konseyi'ne sunulan 14 Kasım 2016 tarihli 'Güvenlik ve Savunma Uygulama Planı'nda yansımasını bulmuştu.

Avrupa'nın gereken mali desteği vermediği eleştirisi

Başkanlık seçimini Trump'ın kazanmış olması, aslında çok da yeni sayılmayacak tartışmaları yeniden gündeme taşıdı. Bu tartışmaların özünde büyük ölçüde, Avrupa güvenliği ve savunmasına sağladığı katkı ve güvenceye karşı NATO'nun, bunun maliyetleri bakımından Avrupa'dan gerekli finansal desteği göremediği argümanı var. Başkan John F. Kennedy'nin 1963'te dile getirdiği "NATO ülkelerinin paylarına düşen maliyeti adil bir biçimde ödemedikleri, bir eli yağda bir eli balda bir yaşam sürdükleri" eleştirisini hatırlatırcasına Trump, seçim kampanyası esnasında defalarca ABD'nin NATO'nun maliyetini orantısız bir biçimde yüklendiği şikayetinde bulunmuştu.

Benzer serzeniş ve yakınmalar, Başkan Obama tarafından da dile getirilmiş, NATO'nun Avrupa kanadını 'asalak/beleşçi' olarak nitelendirmişti. Eski Savunma Bakanı Robert Gates ise daha ileri giderek 2011 yılında İttifak üyelerinin paylarına düşeni yerine getirmedikleri takdirde, NATO'nun geleceğinin hiç de parlak olmayacağı ihtarında bulunmuştu.

NATO'nun 4-5 Eylül 2014 tarihlerinde gerçekleştirilen Galler Zirvesi'nde İttifak liderleri, son dönemlerde savunma bütçelerinde görülen düşüşleri tersine çevirme konusunda ilk defa taahhütte bulunmuşlar, bu çerçevede, gelecek 10 yıl içerisinde GSYH'lerinin en az yüzde 2'sini savunma harcamalarına ayırmayı ve savunma bütçesinin de yüzde 20'sini araç-gereçlerin modernizasyonuna tahsis etmeyi garanti etmişlerdi.

Avrupa'nın kaderine terk edilmesi muhtemel değil

Ne var ki ABD, kendi çıkarları açısından Avrupa savunma ve güvenliğini kendi kaderine terk edecek gibi de görünmüyor. Bunun en temel göstergelerinden birisi, ABD Kongresi'nin, Savunma Bakanlığı'na 'temel bütçe (base budget)' haricinde sağladığı 'ilave savaş fonu (supplemental wartime funding)'nu ifade eden ve kaynaklarda genellikle 'OCO' kısaltmasıyla yer bulan 'Muhtemel Denizaşırı Harekatları-Overseas Contingency Operations'dır. Zira OCO bütçesi, kullanım amaçları bakımından ABD'nin 'Muhtemel Denizaşırı Harekatları' için, ekseriyeti Savunma Bakanlığı'na aktarılmak kaydıyla, Dışişleri Bakanlığı ve uluslararası programlarla ilgili diğer kurumlara dağılıyor.

2017 yılı OCO bütçesine bakıldığında, ABD'nin Avrupa güvenliği ve savunmasını, bütün maliyetine rağmen hala önemsediğinin işaretleri bariz bir şekilde görülüyor. OCO'dan en fazla payı, geçmişte olduğu gibi 41.7 milyar dolarlık 'OFS' fonuyla Afganistan kaparken, "OIR (Irak ve Suriye)'e 7.5 milyar dolar ve 'Avrupa Güven İnisiyatifi (European Reassurance Initiative-ERI)'ne de 3.4 milyar dolar kaynak ayrıldığı görülüyor. Bu fonlardan 'aslan payı'nın Afganistan'daki askeri operasyonlara ayrılması anlaşılır olduğu gibi, ikinci sıradaki pay da Irak ve Suriye'de icra edilen OIR faaliyetlerine ayrıldı. Bunun temel nedeni ise ABD'nin Ortadoğu politikası ve DEAŞ'la mücadeleyle alakalı. Bu kapsamda OCO, DEAŞ ile mücadele kapsamında 2016 yılında aktardığı fonu 2017 yılı itibarıyla yüzde 50 oranında arttırarak 7.5 milyar dolar seviyesine taşıdı.

Atlantik Kararlılık Harekatı

ABD'nin Avrupa savunma ve güvenliğine ilgisini göstermesi açısından önemli olan husus ise fon dağılımındaki, Başkan Obama'nın 2014 Haziran'ında Rus 'saldırganlığına' karşı deklare ettiği ERI bütçesi. 'ERI', Rusya'nın Kırım'ı ilhakı ve bilahare Ukrayna'nın doğusunda icra ettiği askeri operasyonlara karşın, acil durum müdahalesi mahiyetinde bir yıllık zaman dilimi için planlanarak oluşturulmuş bir fon. ABD, ERI bütçesiyle, NATO İttifakına dahil üyelerin güvenliğini ve bölgesel bütünlüğünü koruma taahhüdü doğrultusunda mevcudiyet-hazır bulunma, eğitim ve tatbikat, altyapı, önceden konumlandırılmış/yerleştirilmiş ekipman ve işbirliği kapasitesinin geliştirilmesi olarak tanımlanan 'beş farklı kategori' altında ilave yatırım yapma kararı aldı.

ERI, başlangıçta sadece bir yıllık zaman dilimi için tasarlanmış bir girişim olsa da, kısa dönemli bir çabanın ürününden, uzun vadeli bir taahhüde evrildi. Bu minvalde ERI faaliyetleri bir bütün olarak 'Atlantik Kararlılık Harekatı (Operation Atlantic Resolve-OAR)' başlığı altında kendisine yer buldu; 2016 Mali Yılı'nda 786 milyon dolar kaynağa sahipken, 2017 Mali Yılı'ndaki çarpıcı artışla beraber 3,4 milyar dolarlık bir bütçeye dönüştü. Başkan Obama, Rus 'saldırganlığının' gittikçe arttığı gerekçesiyle, ERI'nin 2016'daki bütçesini 2017'de 4 katına çıkartma kararı alarak, 'Avrupa savunması' için rekor seviyede bir rakam teklif etti. Diğer bir yönüyle, Obama'nın 2017 Mali Yılı bütçe teklifi; ERI'nin -OCO içerisinde yer almasına rağmen- çoklu yıllara ait uzun vadeli bir plan olarak ilk ayağını temsil etti. Dolayısıyla ERI bütçesi, yukarıda bahsi geçen beş kategoride yapılan yatırım alanlarına göre yeniden şekillendirildi.

ABD'nin bu politikasının arkasındaki faktörleri aşağıdaki şekilde sıralamak mümkün:

ABD, kolektif güvenlik anlayışı doğrultusunda NATO ve diğer müttefiklerinin savunmasına sağladığı katkıyı sürdürüyor, bunu küresel ölçekteki tehdit tanımlamaları çerçevesinde yapıyor.

Bu vesileyle Putin Rusya'sı, Soğuk Savaş Dönemi'ndeki Sovyetler Birliği'nin öncelikli tehdit oluşturma mirasını bir kez daha devralmış görünerek ABD ile Avrupalı müttefikleri ve diğer ortaklarına uzun dönemli varoluşsal bir tehdit olarak algılanıyor. Bunda Kremlin'in son dönem dış politikasındaki agresif ve müdahaleci tutumu ve bu politikanın Batı, Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri tarafından gittikçe daha yayılmacı ve saldırgan okunuşu belirleyicidir.

Rusya'ya yönelik tehdit algısı

Başta Suriye olmak üzere, Ortadoğu coğrafyasında cereyan eden muhtelif gelişmelerde Moskova'nın, 'oyun kurucu' yahut 'oyun bozucu' pozisyonu fark etmeksizin, aktif bir aktör olarak sahnedeki mevcudiyeti, Batı kanadının Rus merkezli tehdit algısını iyice perçinliyor. Öyle ki risk ve tehdit sınıflandırmasında Rusya, DEAŞ ve diğer terörist gruplardan, keza kitlesel göç ve iltica hareketlerinden daha yakın ve varoluşsal bir tehdit unsuru olarak tanımlanıyor; bu çerçevede NATO'nun savunma ve caydırıcılık yeteneği de yeniden masaya yatırılıyor. Örneğin yakın müttefiki Belarus ile kara bağlantısı bulunmayan Baltık Denizi kıyısındaki eyaleti Kaliningrad'ın sunduğu askeri imkan ve kapasite sayesinde Rusya'nın, olası bir savaş halinde NATO üyesi Baltık ülkelerini 36 ila 60 saat içerisinde ele geçirebileceğine dair işgal senaryoları tartışılıyor, haliyle bu durum Moskova kaynaklı kaygıları kamçılıyor.

Sonuç niteliğinde bir değerlendirme yapmak gerekirse, başta NATO üyesi olanlar olmak üzere, Avrupa ülkelerinin güvenlik ve savunma politikalarındaki tercihlerini şekillendiren strateji kültürleri, 'otonom ve entegre' bir Avrupa savunması ve güvenliği konusundaki fizibiliteyi de ortaya koyuyor.

Avrupa içindeki 'Atlantikçi-Avrupacı' ayrışması

Burada anahtar nokta, NATO İttifakı'nın Avrupalı üyelerinin kendi strateji kültürlerini yansıtan 'Atlantikçi- Atlanticist' ve 'Avrupacı-Europeanist' kanatlar olarak ayrışmasıdır. Özellikle 'Atlantikçi' bir strateji kültürüne sahip Avrupalı İttifak üyelerinin, Avrupacı kanadı temsil edenlere kıyasla NATO'nun önceliklerine daha fazla kaynak ayırdıkları görülüyor. NATO üyesi 24 ülkeye ait 89 adet Ulusal Güvenlik Strateji Belgesi'ni incelemek suretiyle yapılan bir çalışmanın bulgularına göre, NATO üyesi Avrupa ülkelerinin çoğunluğunun Atlantikçi bir eğilim içerisinde oldukları anlaşılıyor.

Bu ülkelerin savunmaya ayırdıkları bütçeyi de bir veri olarak alan bu araştırmaya göre bu ülkeler, Avrupa güvenliğinde ABD'nin merkezi bir rol oynadığını peşinen kabullenmiş görünmekte ve NATO'nun maliyetini paylaşmak konusunda ABD'nin beklentilerine ve Galler Zirvesi'ndeki taahhütlerine uygun bir biçimde savunma harcamalarına ayırdıkları payı yükseltiyor. Bu ülkelerin, yani Atlantikçi temayül sergileyen Avrupa ülkelerinin, stratejik kültürleri bakımından kendilerini daha fazla askeri tehdit altında hissettikleri düşünülebilir. Bunun da ötesinde, Atlantikçi kanadın ABD'nin Avrupa güvenliği ve savunmasındaki rolünü ikincil gören ve bu hususta Avrupa'nın otonomisi ve entegrasyonunu önceleyen Avrupacı kanattan daha fazla ülkeyi kendi yanlarına çekmesi ihtimal dahilinde olduğu gibi, NATO'nun da İttifak üyesi ülkelerin ulusal stratejik ve savunma planlamalarını harmonize etmek doğrultusunda bir çabası olduğu biliniyor.

Avrupacı kanadın, güvenlik ve savunma alanlarında Avrupa Entegrasyonu konusunda NATO'yu bir 'fren/takoz' olarak gördüğü de not edilmeli. Buna ilaveten Atlantikçi yaklaşımın, mutlak surette bir NATO yanlılığı olmadığı gibi, ülkelerin bu ayrışmada zaman zaman her iki eğilimi barındıran farklı yaklaşımlar sergilediklerinin de altı çizilmeli. Anlaşılacağı üzere, Avrupa otonom ve entegre bir güvenlik ve savunma politikası konusunda oldukça heterojen bir tavır ortaya koyuyor. Son gelişmeler, bu konuda AB'nin Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası kapsamında hazırlamış olduğu askeri ve güvenlik konularında bir dizi görev ve etkinliği kapsayan 1992 Petersberg Görevleri (Petersberg Tasks) ve AB Acil Müdahale Gücü (EU's Rapid Reaction Force) gibi geçmiş tecrübe ve teşebbüslerinin de yetersiz hissedilmesiyle, Avrupa'nın henüz buna hazır olmadığını göstermektedir.

Avrupa'ya yönelik tehdit algısı arttıkça, NATO ve ABD'ye duyulan ihtiyaç algısı da yükseliyor. Diğer taraftan ABD ve NATO'suz bir Avrupa güvenliği ve savunmasının olamayacağı konusundaki yaklaşımlar da, Avrupa'yı NATO'ya (ve dolayısıyla ABD'ye) bağımlı kılma politikası bakımından ABD'yi memnun ediyor.

[Merve Seren. Yüksek lisans eğitimini, Rheinische Friedrich Wilhelms Universität Bonn'da, "Avrupa Birliği" üzerine, doktora eğitimini ise Polis Akademisi Uluslararası Güvenlik Bölümü'nde "Stratejik istihbarat" üzerine yazdığı tezle tamamladı. SETA Savunma ve Güvenlik Uzmanı]